從國(guó)家整個(gè)法規(guī)采購系統(tǒng)及制度建設(shè)上來看，均未歧視民營(yíng)企業(yè)，一般政策文件中都叫社會(huì)資本，市場(chǎng)上外資、國(guó)資和民資都處于競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，當(dāng)然不排除地方少數(shù)政府為了發(fā)展有一些導(dǎo)向性的存在。

近期大的外部環(huán)境利好民企投身PPP。6月22日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求深化改革和政策落地，提振民企投資信心。會(huì)議強(qiáng)調(diào)一要充分認(rèn)識(shí)促進(jìn)民間投資、發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的重要意義；二要以深化改革和政策落地見效提振民營(yíng)企業(yè)投資信心；三要繼續(xù)處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，營(yíng)造一視同仁的公平投資環(huán)境，能放給市場(chǎng)的堅(jiān)決放給市場(chǎng)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域去除各類顯性或隱性門檻，切實(shí)解決民企與國(guó)企公平競(jìng)爭(zhēng)問題；四要著力緩解融資難融資貴問題；五要強(qiáng)化責(zé)任追究，建立嚴(yán)格的對(duì)政府違約和政策不落實(shí)的問責(zé)機(jī)制，提高政府公信力。7月4號(hào)，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》，從督查整改落實(shí)、深化簡(jiǎn)政放權(quán)、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境、緩解融資難融資貴、降低企業(yè)成本負(fù)擔(dān)等方面做出了具體部署。

　　除了政策上的利好，長(zhǎng)期以來市政環(huán)保領(lǐng)域市場(chǎng)參與PPP項(xiàng)目的情況如何，而民企在市政環(huán)保領(lǐng)域中的參與機(jī)會(huì)隨著PPP的發(fā)展發(fā)生了何種變化？民企在后續(xù)PPP2.0時(shí)代的推進(jìn)下會(huì)占有一席之地都將在本文中闡述說明。

　　一、市政環(huán)保領(lǐng)域市場(chǎng)參與PPP項(xiàng)目范圍擴(kuò)大

　　我國(guó)市政環(huán)保領(lǐng)域參與PPP，已經(jīng)歷了以單元BOT項(xiàng)目為主的PPP1.0時(shí)代，目前正在經(jīng)歷以新的綜合治理項(xiàng)目為代表的PPP2.0時(shí)代。

　　根據(jù)E20研究院發(fā)布的九宮格，與PPP高度相關(guān)的市政環(huán)保領(lǐng)域應(yīng)該包括如圖1左下角的四個(gè)子區(qū)域，在四個(gè)子領(lǐng)域內(nèi)參與PPP的社會(huì)資本主要涉及E20戰(zhàn)略地圖中A、B、C方陣的投運(yùn)類企業(yè)，按照企業(yè)所有制來看，涵蓋非地方專屬國(guó)企、地方專屬國(guó)企和民企。

　　針對(duì)水務(wù)領(lǐng)域而言，PPP1.0時(shí)代的發(fā)展源自2003年原建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》；伴隨著2013年以來PPP2.0時(shí)代的到來和水十條的落地，大量地方政府在環(huán)境治理方面的需求與PPP的改革相結(jié)合，2014年開始逐步出現(xiàn)新的綜合治理PPP項(xiàng)目，由其在城市水環(huán)境方面于2016年大規(guī)模落地，如2015年南寧那考河項(xiàng)目有三家企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，而2016年海口的6個(gè)PPP項(xiàng)目有53家企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，是一個(gè)典型的治理項(xiàng)目，這一時(shí)代整體呈現(xiàn)變化的新格局。

　　針對(duì)固廢領(lǐng)域而言，對(duì)于固廢領(lǐng)域而言，其比污水和水環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展略晚，在PPP1.0時(shí)代已形成了較為成熟的以垃圾焚燒為代表的單元性BOT項(xiàng)目，近年來垃圾焚燒領(lǐng)域的BOT項(xiàng)目在新建項(xiàng)目中占比接近70%，此外進(jìn)入PPP2.0時(shí)代以來，固廢領(lǐng)域有突破，如環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域和廚余領(lǐng)域。

　　備注：A方陣：重資產(chǎn)環(huán)境集團(tuán)，B方陣：區(qū)域環(huán)境綜合服務(wù)集團(tuán)，C方陣：細(xì)分領(lǐng)域系統(tǒng)解決方案領(lǐng)跑者，D方陣：裝備、材料生產(chǎn)制造商領(lǐng)跑者，I方陣：環(huán)境產(chǎn)業(yè)一級(jí)開發(fā)商。

 

圖2 E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖?

　　二、PPP2.0時(shí)代民企投身市政環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目機(jī)會(huì)增多

　　（一）PPP發(fā)展中存在“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象

　　（1）在PPP1.0時(shí)代企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)決定了國(guó)企在簡(jiǎn)單商業(yè)模式復(fù)制和放大中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

　　a.投運(yùn)類國(guó)企憑借自身優(yōu)勢(shì)在污水處理廠等領(lǐng)域中進(jìn)行簡(jiǎn)單的商業(yè)模式復(fù)制和放大

根據(jù)E20研究院的長(zhǎng)期觀察，在傳統(tǒng)的以基礎(chǔ)設(shè)施單元服務(wù)（BOT）為主的投資運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)繳利中，國(guó)企在融資、品牌及與政府溝通能力上具備優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)實(shí)踐表現(xiàn)為污水、垃圾領(lǐng)域中在簡(jiǎn)單商業(yè)模式復(fù)制和放大中具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，具體在污水處理廠BOT中現(xiàn)象更明顯。

　　備注：數(shù)據(jù)來源E20研究院。

 

圖3 A方陣13家水務(wù)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)BOT/TOT污水處理規(guī)模十年變化趨勢(shì)圖

　　b.機(jī)制決定國(guó)企在PPP1.0時(shí)代的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

　　在PPP1.0時(shí)代，央企不占明顯優(yōu)勢(shì)，唯一的代表中節(jié)能停滯不前；而國(guó)企是否能獲得快速發(fā)展主要受制于企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，如以北控為代表的混合所有制企業(yè)的業(yè)績(jī)超過了首創(chuàng)，其它國(guó)企也與之差距較大。 

　　（2）PPP2.0時(shí)代，投運(yùn)類國(guó)企、施工性央企易獲得盤子大、以工程為主的項(xiàng)目

在新一輪PPP的推進(jìn)中，隨著海綿城市、黑臭水體的推進(jìn)，一般項(xiàng)目盤子大、以工程為主且相對(duì)簡(jiǎn)單，由于此類項(xiàng)目以融資為最重要的考量及參考因素且融資以工程項(xiàng)目為核心。市場(chǎng)實(shí)踐中，國(guó)企、施工性央企，也可能包括一部分上市公司憑借融資能力、工程能力將獲得更多參與這類項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。施工性央企如中建、中鐵建在這一時(shí)代從傳統(tǒng)的國(guó)企中一躍而出，而中節(jié)能等幾家非施工性央企表現(xiàn)并不是很突出，與其他國(guó)企不相上下。

　　（二）PPP2.0時(shí)代民企參與市政環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的機(jī)會(huì)增多

　　PPP2.0時(shí)代一方面打開了新的需求，體現(xiàn)為新的民企加速進(jìn)入，參與機(jī)會(huì)增多，“國(guó)進(jìn)民退”的趨勢(shì)延續(xù)存在，但這并不是PPP2.0時(shí)代的獨(dú)有特征。隨著市政環(huán)保領(lǐng)域單體項(xiàng)目逐步向綜合型的PPP項(xiàng)目擴(kuò)展，民企通過選擇吸引國(guó)有資本參與或者與國(guó)有企業(yè)深度合作來更好的參與PPP項(xiàng)目。

　　（1）在品牌和融資壓力下，很多民企選擇吸引國(guó)有資本參與或者與國(guó)有企業(yè)深度合作來更好的參與PPP項(xiàng)目。

　　從示范項(xiàng)目中民企參與的項(xiàng)目落地比例為19%中看到，在融資環(huán)境、政府習(xí)慣等環(huán)境下，民企確實(shí)存在一定的弱勢(shì)，因此民企為回避上述弱點(diǎn)，參與PPP項(xiàng)目有四種具體的方式。

　　第一種，投運(yùn)類老民企戴紅領(lǐng)巾發(fā)展PPP領(lǐng)域，如桑德投靠啟迪；

　　第二種，民企與國(guó)企多種聯(lián)誼模式，如中小環(huán)保技術(shù)企業(yè)與國(guó)企新成立合資下屬公司，再如從E20環(huán)境平臺(tái)觀察來看，民企與國(guó)企的生態(tài)化合作，以開創(chuàng)與北控的合作和金科與北控的合作為例。

　　第三種，利用上市融資能力并與地方國(guó)企進(jìn)行合資的模式迅速在PPP領(lǐng)域做大，該模式獨(dú)屬碧水源，目前碧水源的市值已經(jīng)超越十大影響力排名第一的北控（如圖4所示）；

　　備注：數(shù)據(jù)來源E20研究院。

　　第四種，新進(jìn)入PPP環(huán)境領(lǐng)域的民企，以園林類上市公司為主，如東方園林、鐵漢生態(tài)、億利能源，上述企業(yè)有共同的特點(diǎn)，之所以在PPP領(lǐng)域迅速發(fā)展的原因在于之前這些企業(yè)與地方政府有大量的BT項(xiàng)目，具有一定的經(jīng)驗(yàn)。

　　（2）民營(yíng)企業(yè)可以多多參與自身有核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的體量和條件適中的項(xiàng)目

a.民企具備項(xiàng)目所需的技術(shù)及靈活能力

上述工程比例高、墊資多、融資體量大的項(xiàng)目施工性央企或國(guó)企優(yōu)勢(shì)明顯，此類項(xiàng)目類似BT，目前比較受推崇，但并不是PPP期望達(dá)到的方向。從E20長(zhǎng)期觀察可以看出，政府購買服務(wù)或者外包專業(yè)服務(wù)中有一些體量小、條件適中的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目融資的屬性相對(duì)弱、工程占比不高，但是需要具備技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)參與其中，需要通過融資的安排降低民企在資本墊壓上的風(fēng)險(xiǎn)，此類項(xiàng)目對(duì)技術(shù)的需求和對(duì)靈活性變動(dòng)的需求均給予了民企一些充分參與的機(jī)會(huì)。民企憑借較好的技術(shù)服務(wù)及靈活性，外加項(xiàng)目本身設(shè)計(jì)中不需要太多的墊壓資金，而是形成設(shè)施類、可移動(dòng)的資產(chǎn)，還可以通過融資租賃的方式化解墊資矛盾，比如垃圾的清掃收運(yùn)、河道原位治理等項(xiàng)目。可見，在PPP已成為資本競(jìng)爭(zhēng)的當(dāng)下，項(xiàng)目體量和條件適中的項(xiàng)目，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)來講是不錯(cuò)的選擇。

b.規(guī)模小、靈活、技術(shù)含量高的項(xiàng)目，民企有很多參與機(jī)會(huì)

據(jù)我們觀察，規(guī)模小、靈活、技術(shù)含量高的項(xiàng)目，民企有很多的參與機(jī)會(huì)。一方面，民企不會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目小而不重視，此類項(xiàng)目以政府購買公共服務(wù)的方式執(zhí)行；另一方面，注重運(yùn)營(yíng)的民企與政府會(huì)形成伙伴關(guān)系，提供長(zhǎng)期的專業(yè)化服務(wù)。項(xiàng)目上，有些項(xiàng)目不是簡(jiǎn)單的大型工程，凸顯績(jī)效考核，這要求企業(yè)具備技術(shù)系統(tǒng)集成的解決能力，比如海口河道項(xiàng)目。此類項(xiàng)目突出我們E20環(huán)境平臺(tái)多年推崇的環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)，一般性的工程性公司僅靠工程不足以獲得此類項(xiàng)目，而民企的靈活性、技術(shù)系統(tǒng)集成能力至少能獲得一定的市場(chǎng)，外加民企上市公司的融資優(yōu)勢(shì)，民企獲得的項(xiàng)目機(jī)會(huì)更多，如桑德、鐵漢等在海口項(xiàng)目的表現(xiàn)。這一類型的項(xiàng)目不能類似污水處理廠單體項(xiàng)目簡(jiǎn)單的復(fù)制，但項(xiàng)目在未來還需要觀察實(shí)施的效果，若效果好，則民企將來會(huì)獲得更好的優(yōu)勢(shì)。

三、小結(jié)

一方面，項(xiàng)目的體量需要控制，對(duì)項(xiàng)目分類招標(biāo)，增加民企的參與機(jī)會(huì)。

　　基于同等的準(zhǔn)入門檻條件下，向民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目?jī)A斜。鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，民營(yíng)企業(yè)可以參與自己有核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的體量小點(diǎn)的項(xiàng)目，建議項(xiàng)目評(píng)分條件采用綜合評(píng)價(jià)法，對(duì)項(xiàng)目業(yè)績(jī)、技術(shù)評(píng)分和方案評(píng)分向民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行傾斜。

　　另一方面，項(xiàng)目需要加大對(duì)環(huán)境績(jī)效的重視，統(tǒng)籌工程建設(shè)、支持面向效果的環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)PPP項(xiàng)目，重視績(jī)效考核和系統(tǒng)集成方案。

　　目前市場(chǎng)實(shí)踐中的項(xiàng)目多以體現(xiàn)工程可用性績(jī)效為主，項(xiàng)目績(jī)效考核在運(yùn)營(yíng)期已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一定的按效付費(fèi)，全程績(jī)效有待突破。問題具體體現(xiàn)為績(jī)效考核指標(biāo)與工程投資的量化關(guān)系缺乏。以海口項(xiàng)目為例，項(xiàng)目費(fèi)用分兩部分，其中工程部分根據(jù)工程投資對(duì)應(yīng)回收，類似原先的BT項(xiàng)目；而對(duì)于運(yùn)營(yíng)部分的費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)了一定的績(jī)效考核。建議在未來項(xiàng)目中要摸索工程投入與績(jī)效考核之間的邏輯關(guān)系，這需要長(zhǎng)期的技術(shù)摸索和積累，突破綜合治理或流域治理測(cè)算模型。

　　第三，國(guó)企可與民企形成生態(tài)合作關(guān)系。

　　在競(jìng)爭(zhēng)中，與地方政府服務(wù)價(jià)格是被某種條件約定，期限一般是25年或30年。多年來特許經(jīng)營(yíng)的服務(wù)和價(jià)格是有限度、有計(jì)量、有指標(biāo)考核的。在收入端被很大程度限制的情況下，A方陣企業(yè)必須通過與C、D方陣企業(yè)合作，去提高效率，獲得利潤(rùn)的提升。此外，也需要通過與C、D方陣合作，在新的市場(chǎng)份額的獲取競(jìng)爭(zhēng)中獲得成本或者績(jī)效方面的有利地位，如前文提到的A方陣和民企的生態(tài)合作關(guān)系。可見，只要是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的，國(guó)企依然會(huì)考慮系統(tǒng)優(yōu)化的效果，也會(huì)通過系統(tǒng)打包的方式或合作的方式讓民企參與其中，考慮與中小型的有技術(shù)的民企進(jìn)行深入的合作甚至股權(quán)合作，產(chǎn)生采購關(guān)系。

第四，民企會(huì)在充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下占有PPP項(xiàng)目的一席之地。

　　市場(chǎng)化是最關(guān)鍵的，只要是重視市場(chǎng)化的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)、重視后端績(jī)效考核的、重視環(huán)保監(jiān)管和信息公開的項(xiàng)目，此種情形下，投運(yùn)類國(guó)企以承包制拿到項(xiàng)目后，會(huì)進(jìn)行資源匹配依然會(huì)將項(xiàng)目的機(jī)會(huì)層層劃分給民企，這會(huì)優(yōu)于原先以報(bào)效制存在的傳統(tǒng)公建模式。國(guó)企找到有效率的民企參與項(xiàng)目，提升整體的服務(wù)，將項(xiàng)目機(jī)會(huì)和合作共贏最大化，有實(shí)力的民企依然會(huì)獲得PPP項(xiàng)目應(yīng)得的部分。

　　（感謝E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人/E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤總對(duì)本文的指點(diǎn)，感謝京都律所劉敬霞律師對(duì)本文的支持。）

編輯：趙凡