2015年5月19日，廣東省政府采購中心發布了關于汕頭6座污水處理廠共計投資15.6億元的PPP項目包組1失敗公告。這是該項目第二次招標失敗。

眾多大佬搶灘

不同于小項目因無人問津而流標，汕頭6座污水廠PPP項目自預審公告放出之日起，便吸引了一干巨鱷。該項目內容為汕頭市6座污水廠的投資、建設、運營，合計污水處理總規模26萬噸/日，一期總規模13萬噸/日，一期總投資約15億元。從投資來看，無疑是一塊肥肉。

然而，這個大規模項目的落地過程并非順途。2015年2月17日，廣東省政府采購中心發布該項目的公開招標資格預審公告，進入招標流程。本著重點項目求質從嚴的原則，預審公告中，對供應商資格做了較為嚴格的要求：申請人2013年度經審計財務報表中的凈資產總額應不少于20億元人民幣；具有相應生活污水處理設施運營資質，須持有仍在有效期內的國家甲級《環境污染治理設施運營資質證書》；在境內或港澳地區，以BOT、TOT、委托運營等方式正在運營維護的城鎮集中污水處理設施的日處理規模不少于30萬立方米，其中至少有一座單廠日處理規模在10萬立方米或以上的污水處理廠（實際已獲付費的商業運營期應不少于一年）。

此外，公告還特意規定：汕頭市潮陽區或潮南區政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業不得單獨或在聯合體中以控股形式參與申請本次PPP項目。考慮周全，杜絕閑話。

2月28日，采購方發布預審更正公告，取消了原公告中的“具有相應生活污水處理設施運營資質，須持有仍在有效期內的國家甲級《環境污染治理設施運營資質證書》”的要求。

招標繼續進行，在預審結果公告中，可看到該項目不負眾望地吸引了眾多大佬加入鏖戰。碧水源、桑德、北控皆在其中，北排與博天組成聯合體、中節能與中環保水務組成聯合體，11家名企云集，陣容強大。采購方大約既緊張又激動，發布招標文件后，不知是因出錯還是臨時有變，又連發了兩次變更公告，分別是將投標截止及開標時間“2015年4月15日10:00”更正為“2015年4月20日10:00（北京時間）”；以及將原招標文件中的投標文件遞交地點、開標地點更改為“廣州市越秀區東風中路309號，廣東大廈二樓北江廳”。

此次招標，將汕頭市將建的6座污水廠打成了兩個包。第一包包含潮陽區和平鎮、銅盂鎮、關埠鎮等3座污水處理廠及配套管網的投資、建設、運營，總設計處理能力共8萬立方米/日，一期規模5.5萬立方米/日，一期估算投資額約為8.8億元（含管網建設）。第二包包含潮南區陳店鎮、隴田鎮、司馬浦鎮等3座污水處理廠及配套管網的投資、建設、運營。總設計處理能力共18萬立方米/日，一期規模7.5萬立方米/日，一期估算總投資額約為6.8億元（含管網建設）。

兩次招標失敗

這兩個投資共15多億的PPP包，卻雙雙流標了。4月21日，采購方發出項目采購失敗公告，失敗原因標注為“因投標家數不足法定家數”。

一星期后，采購方整裝重新出發，發布了第二次公開招標公告。項目及投資規模與第一次招標一致，且特意標注“本項目不允許未參加資格預審的供應商參與競爭并進行資格后審”，以及“投標人可對個別包或全部包進行投標，但應對包內所有的招標內容進行投標，不允許只對包內其中部分內容進行投標”。也就是說，還得從我們之前提到的通過預審的11家企業中選拔，但競標人可以選擇只要第一包不要第二包了。這11家，在第一次招標中，只來了不到3家，那么，第二次招標，情況會發生多大變化呢？

此次重新招標，將包組2的項目成功推銷了出去，這3座污水廠項目包由碧水源成功中標。與此同時，采購方又發出了“汕頭市6座污水處理廠PPP項目（第二次）包組1失敗公告”。文件顯示，投標供應商有碧水源、桑德環境與桑德國際聯合體、中節能與中環保聯合體3家，其中，碧水源和桑德通過資格性和符合性審查，中節能與中環保聯合體未通過。僅有2家符合條件的供應商，因而招標再次宣告失敗。

8.8億元項目，為何兩次招標失敗？

總投資6.8億元的項目包招標成功，投資8.8億元的包組1項目卻再次招標失敗，究竟是為什么？說實話，小編也不知道，只能通過一些蛛絲馬跡猜測下。

這兩包項目同樣地處汕頭市潮陽區，邊界條件幾乎相同，僅有少數幾點區別。從招標文件來看，“前期費用清單”一項有較大差別。資料顯示，包組1中的前期費用，即征地補償要比包組2高出4000萬。

潮陽區前期費用清單：

潮南區前期費用清單：

此外，包組2中，有2家污水廠的第一年內保證水量為80%，比其余的70%高出5%；污泥處置的“運輸最遠距離”數據顯示，包組1中的距離大約比包組2遠出一倍。

以上是流標原因么？可能是原因的一部分，但應當不是全部。

其實根本上兩個招標的困難都來自一個很顯然易見的原因，常規污水廠每萬噸水的造價，目前也就不超過2千萬元。以5.5萬噸的第一包來看，污水廠造價也就在1.1億元。而投資人需要付出比常規項目高達八倍的資金，才能獲得同樣的水量。此外，作為村鎮污水，不但污水廠規模小缺乏經濟性，支付保障性弱于大城市，項目后期回款風險較高，也是各投資商止步的重要原因。這就解釋了為什么在項目前期報名者眾，但是當發現項目品質后，大部分企業選擇了退出。

8.8億項目最終花落桑德

第二次招標失敗后，采購方沒有再發出第三次招標公告，直到6月17日，采購方發布“汕頭市潮陽區3座污水處理廠PPP項目預成交公告”，公告稱，受汕頭市環境保護局委托，于2015年6月2日對汕頭市潮陽區3座污水處理廠PPP項目采用競爭性談判方式進行采購。

原來招標已轉為競爭性談判。

資料顯示，此次競爭性談判有4家公司參與，分別為北京桑德環境工程有限公司&桑德國際有限公司（聯合體）、中節能水務發展有限公司&中環保水務投資有限公司（聯合體）、廣東省廣業資產經營有限公司、北京碧水源科技股份有限公司，4家中，桑德評審價最低，為5788萬元。這項持續4個月的招標活動終于就此落下帷幕，桑德低調簽約。

8月10日，中國政府采購報刊發一篇題為“廣東省汕頭市6座污水處理廠PPP項目分析”的文章，感慨PPP項目落地之難。文章分4點分析了項目運營的難點，分別為：

1、鄉鎮財政資金有限，難以支撐污水處理廠項目的建設和運營；

2、鄉鎮污水廠項目規模效應差，投資吸引力弱；

3、配套管網建設滯后，影響廠區運營；

4、鄉鎮政府缺乏配套支持，難以科學管理。

此外，文章肯定了該項目中“讓社會資本充分競爭”的做法，指出“項目中標價較政府最高限價大比例下浮，各項目報價平均下浮約33.4%，遠超政府方預期。”

由此也能看出，對于村鎮污水這樣的項目，出于融資目的，采用廠網一體化的PPP方式，會帶來很多比較難以克服的問題。其實并沒有完全發揮PPP項目中各自優勢互補的基本要求。本項目的落地艱難，是不是應該從頭反思這樣的PPP項目模式設計是否合理？此外，E20環境平臺近期關注到，甚至農村污水項目，也開始有很多地方用這種泛BOT的PPP模式在操作，我們需要提醒：在這樣的操作中，會進一步由于融資模式的過高要求對投資人的綁定，以及項目風險帶來的高回報率要求，進一步弱化服務質量的要素占比，在最需要貼身本地化和因地制宜的村鎮污水處理領域，加劇PPP項目提升效率的出發點的背離。

此外，現在國內風生水起的“廠網一體化”，我們詳細刨析來看，無外乎是污水廠BOT+管網的拉長BT和委托運營（后者效率存疑），從各類項目文本分析，也還是沒有看到很強的對效率大幅提升的模式突破的意義（本質還是為了融資）。

本項目兩個方面的不利因素全占，好在是在廣東，歷經艱難，總算還是落了地，可以用一句阿彌陀佛收尾了。

編輯：李艷茹