“目前，PPP模式最主要的問題是運(yùn)作，專業(yè)機(jī)構(gòu)參與非常關(guān)鍵。”在中國水網(wǎng)以“PPP模式在市政及環(huán)境產(chǎn)業(yè)應(yīng)用及發(fā)展方向”為主題舉辦的全新對話欄目——環(huán)保產(chǎn)業(yè)“鏗鏘三人行”欄目中，大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥系統(tǒng)總結(jié)了我國PPP發(fā)展的五大階段，并針對現(xiàn)階段存在的問題表達(dá)了自己的看法和建議。

PPP走過20年 經(jīng)歷了五大階段

從1994年開始，PPP的發(fā)展走過了二十年，經(jīng)歷了五大階段。PPP發(fā)展到試點(diǎn)階段，當(dāng)時僅投標(biāo)文件就有兩卡車，之后經(jīng)過簡化，文件整理慢慢成熟起來。目前，在我國PPP已經(jīng)進(jìn)入了全新的發(fā)展階段

第一個階段是探索階段。從改革開放到1994年這段時間，改革開放促使很多外資涌入，有一些資金開始進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施。

第二個階段是試點(diǎn)階段。從1994年到2002年，這段時間項(xiàng)目并不是很多，做的幾個項(xiàng)目都叫試點(diǎn)項(xiàng)目。包括地方的試點(diǎn)項(xiàng)目，和國家推出的五個項(xiàng)目，這些試點(diǎn)帶來了一定的規(guī)律規(guī)則。 

金永祥認(rèn)為，在這一階段各個中央的試點(diǎn)項(xiàng)目和各個地方的試點(diǎn)項(xiàng)目，有的得到了經(jīng)驗(yàn)、有的得到了教訓(xùn)。他強(qiáng)調(diào)，這段時間十分重要，整個BOT的規(guī)則；包括后面的文件的形成；以及今天用的很多條款，許多都來自于當(dāng)時的規(guī)則。

做第十水廠的時候，每家投標(biāo)人的資料都非常全，大家的投標(biāo)文件都是幾箱子，一共兩卡車。金永祥介紹，大概有四米長的卡車，五個小伙子弄了一晚上，把資料弄的非常有序。發(fā)現(xiàn)這些問題后，就開始簡化程序，經(jīng)過實(shí)踐使文件整理慢慢開始成熟起來。

第三階段是推廣階段。金永祥介紹，這個階段是從2003年開始到2008年，當(dāng)時建設(shè)部城建司請我們做方案。后來在2002年建設(shè)部出了相關(guān)文件，之后在全國宣講，交流開始增多，從2003年到2008年這段時間項(xiàng)目量顯著提高。

第四個階段是反復(fù)階段。從2009年到2012年。前三個階段的特點(diǎn)是市場經(jīng)濟(jì)的特征非常清晰，以及民營企業(yè)參與的較多，競爭充分。而反復(fù)階段的一個特點(diǎn)就是市場競爭不充分，整個規(guī)則發(fā)生了變化。

2009年發(fā)生金融危機(jī)以后推出了四萬億，地方政府已經(jīng)不再需要錢了，再做PPP的理由已經(jīng)沒有。這個階段是國進(jìn)民退的階段。2010年再想刺激已經(jīng)起不到作用，這個階段資源基本上傾向于國有企業(yè)，只有央企能拿到別人拿不到的。出現(xiàn)了“彈簧門”，一邊是缺資源，一邊是央企有很多錢花不出去。

“現(xiàn)在我們進(jìn)入第五階段，是全新的階段。”金永祥指出，目前PPP發(fā)展進(jìn)入到了一個新的階段。去年十八屆三中全會后提出市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，提供了理論基礎(chǔ)。去年財政工作會議后部長專門做了有關(guān)PPP的報告。從而點(diǎn)燃了PPP的氣焰，國家發(fā)改委、住建部、財政部、國際組織全都開始參與進(jìn)來。

鼓勵私人資本進(jìn)入 優(yōu)化混合所有制的管理機(jī)制

只要有私人資本進(jìn)來，效率就會有所提高。效率提高，一個是由于在決策上把項(xiàng)目當(dāng)成自己的事，另一個政府采購公共服務(wù)，有效的減少了貓膩

在PPP模式中用合資合股解決風(fēng)險劃分的一個弊病就是責(zé)任分不清，導(dǎo)致政府一下進(jìn)入了不熟悉的公司治理和項(xiàng)目管理中。對此，金永祥表示，能不合股的盡量減少合股。

金永祥認(rèn)為，只要有私人資本進(jìn)入，效率就會有所提高。有一個非常奇怪的現(xiàn)象，自來水廠有一半閑著，如果讓私人資本進(jìn)來就會相對效率提高，一個是由于在決策上把項(xiàng)目當(dāng)成自己的事，另一個政府采購公共服務(wù)，有效的減少了貓膩。

首先，總體而言，現(xiàn)在做的PPP項(xiàng)目肯定要比以前的PPP做的更完善。歷史的脈絡(luò)和步伐是有規(guī)律的，如果沒有之前的營養(yǎng)沒有任何人能把這項(xiàng)工作做好。對過去的諸多項(xiàng)目認(rèn)真回顧，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在這個基礎(chǔ)上把工作做的更好。日本有一點(diǎn)做的比較好，從1999年P(guān)PP立法，過幾年有問題、有教訓(xùn)就完善一次，其整個知識積累做的非常好。而我們需要做的是已經(jīng)交過的學(xué)費(fèi)不能再交了，包括合股，現(xiàn)在混合所有制一定得有主次，現(xiàn)在有的是50%對50%輪流執(zhí)政，這是可怕的事情，會增加內(nèi)耗。持股一定要搞清楚，要不然會彼此打架。

同時，他也表示，客觀地說，私營方并不是真善美的化身，政府持股對其確實(shí)有制約作用。因?yàn)檎环娇紤]問題肯定會顧及當(dāng)?shù)孛裆鐣Y本考慮的是自己，在這個過程中處理不好就會產(chǎn)生內(nèi)耗。 

保證效率 評估需要專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)

評估者必須是專業(yè)的第三方評估。從整個行業(yè)來講應(yīng)該扶持一批專業(yè)的隊(duì)伍來做，必須培養(yǎng)專門的機(jī)構(gòu)

BOT和特許經(jīng)營推進(jìn)初見成效，但普遍存在后期評估相對被忽視的問題，堅(jiān)持五年做績效評估的非常少。金永祥表示，首先是目前并沒有一個特別的約定必須評估；其次是存在出錢評估的問題，拿誰的錢替誰說話。“誰來出錢，誰來委托評估。”在這個體制上得搞清楚。

評估者也必須是專業(yè)的第三方評估。金永祥指出，中介機(jī)構(gòu)有很多，為了完成評估隨便找一個，甚至有些報告拿來寫寫都可以，這是走過場問題。至于由誰來評估，他表示，必須培養(yǎng)專門的機(jī)構(gòu)，從整個行業(yè)來講應(yīng)該扶持一批專業(yè)的隊(duì)伍來做。

同時金永祥也表示，目前99%以上的城市都找不到很專業(yè)的機(jī)構(gòu)，讓第三方做好目前還存在一系列體制建設(shè)問題。當(dāng)然，這是要在做的過程中來完善的問題，不動起來永遠(yuǎn)都是假的，假的動起來才會變成真的。

風(fēng)險波動的價格補(bǔ)貼機(jī)制 需要政府扶持

當(dāng)整個項(xiàng)目看來沒有正常收益時，政府應(yīng)該利用財政無償投入來提高收益率

北京地鐵4號線采用的是特許經(jīng)營類型的PPP模式。其在運(yùn)營中把隧道那部分財政投資后用近零租金的方式租借給項(xiàng)目公司，以提高項(xiàng)目收益，并在收益超過正常水平后通過租金調(diào)整來起到削峰作用。

金永祥以4號線的經(jīng)營模式為例，提出，現(xiàn)在做項(xiàng)目要首先將項(xiàng)目遇到的各種各樣的問題想全，找出風(fēng)險點(diǎn)，比如超支的風(fēng)險，延期的風(fēng)險等等。當(dāng)整個項(xiàng)目看來沒有正常收益的時候，政府應(yīng)該利用財政無償投入來提高收益率。他介紹類似地鐵4號線的經(jīng)營模式在市政污水廠里也用到，在北京的某個項(xiàng)目，一開始對水質(zhì)要求比較高，財務(wù)平衡不了，財政投進(jìn)去一部分錢來補(bǔ)貼，另外有些設(shè)施也是政府建成后由投資人無償使用。

地鐵4號線的運(yùn)作方式較好的體現(xiàn)了“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的PPP三原則。但是，在市政與環(huán)境領(lǐng)域的PPP模式的推動上，還需要解決幾個深層次的問題。金永祥對PPP發(fā)展相關(guān)問題的分析和建議，在介紹PPP發(fā)展路徑的同時也對今后的工作具有一定的指導(dǎo)意義。

（本文根據(jù)大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥發(fā)言整理）

編輯：李曉佳